Israel ver­bietet die UNRWA – der letzte Rettungs­ring für palä­sti­nen­sische Flücht­linge ist in Gefahr

Es hagelt Dro­hungen gegen die aus­ge­zehrte Be­völ­ke­rung von Gaza. Seit dem Ende der ersten Phase der fra­gilen Waffen­ruhe zwischen der Hamas und Israel am 1. März sind die Ver­hand­lungen über die zweite Phase in eine Sack­gasse ge­raten. Israel hat am 2. März die Ein­fuhr von huma­ni­tärer Hilfe und Handels­gütern in das be­lagerte Ge­biet er­neut ver­boten. Seit Wochen signa­li­sieren so­wohl Israel als auch die USA, dass sie das ver­wüstete Ge­biet als «Riviera» neu ge­stal­ten wollen – ein Vor­haben, das eine er­zwungene Um­sied­lung von etwa zwei Mil­lio­nen Paläs­ti­nensern nach Jordanien und Ägypten be­deuten würde. Diese Menschen haben eine 15-­monatige is­rae­lische Offensive über­lebt, die von zahl­reichen Menschen­rechts­organisationen als «Völker­mord» bezeichnet wird.

Während­dessen kehren Tau­sen­de Ver­trie­bene in ihre Vier­tel zurück – oft mit nicht mehr als einem Zelt, das sie neben den Trüm­mern ihrer ehe­maligen Häuser auf­stellen. Denn in Gaza fehlt es an allem. Die is­rae­lischen Militär­operationen, die auf den An­griff der Hamas vom 7. Oktober 2023 folg­ten, bei dem mehr als 1200 Israelis getötet und fast 250 als Geiseln ge­nom­men wurden, haben nach An­gaben des Gesundheits­ministeriums in Gaza über 48 000 Menschen ge­tötet und 111 000 ver­letzt. 69 Pro­zent der Infra­struk­tur wurden be­schädigt oder zer­stört, darunter laut den Verein­ten Nationen 245 000 Wohn­häuser.

In dieser Kata­strophe ist das Hilfs­werk der Ver­ein­ten Natio­nen für Palästina-­Flüchtlinge im Nahen Osten (UNRWA) von ent­schei­dender Be­deutung – als grösste huma­ni­täre Orga­ni­sa­tion für Gaza. Doch ihre Zu­kunft war noch nie so be­droht wie jetzt: sie steht zwi­schen einem is­rae­lischen Ver­bot in den be­setzten Ge­bieten und der Ent­scheidung, ihre Finan­zierung ein­zu­frieren, von seiten der USA und der Schweiz.

Die Schweiz zögert trotz huma­ni­tärer Kata­strophe

Die Schweiz gehörte 2023 zu den zwölf grössten Gebern der UNRWA. Doch im Januar 2024 setzte sie ihre Unter­stützung aus, nach­dem Israel 19 der über 30 000 UNRWA-­Mitarbeitenden be­schuldigt hatte, an den An­griffen vom 7. Oktober be­teiligt ge­wesen zu sein. Die Orga­ni­sa­tion reagierte um­gehend: Sie identi­fi­zierte und ent­liess zehn Mit­arbeitende, zwei weitere wurden als tot bestätigt. Mit der Unter­brechung der Unter­stützung folgte die Schweiz dem Vor­gehen mehrerer EU-­Länder und der USA.

Während die meisten Geber nach einer Unter­suchung unter der Leitung der ehe­maligen fran­zö­sischen Aussen­ministerin Catherine Colonna ihre Zah­lun­gen wieder auf­nahmen – der Bericht attestierte der UNRWA «mehr Mecha­nismen zur Wah­rung der Neutra­lität als anderen UN-­Organisationen» – halten die USA und die Schweiz ihre Mittel weiter­hin zurück.

Die end­gültige Ent­scheidung über den Schweizer Bei­trag bleibt trotz monate­langer Debatten zwischen Parlament und Regierung aus. Am 18. Februar 2025 stimmte der aussen­politische Aus­schuss des Stände­rats mit sehr knapper Mehr­heit dafür, die Aus­setzung der Finan­zierung bei­zu­behalten – ein Vor­schlag des SVP-­Politikers David Zuberbühler. Nun liegt es am Stände­rat, in der Frühjahrs­session vom 26. Februar bis 15. März zu ent­scheiden.

Unter­dessen warnte die Schwei­ze­rische Gesell­schaft der An­wält:innen für Paläs­tina in einem Brief an die Mit­glieder des Aus­schusses vor den Folgen einer Ein­stellung der UNRWA-­Unterstützung: Die Schweiz riskiere, sich «zur Komplizin eines Völker­mords» zu machen. Eine ähn­liche War­nung hatte bereits das Eid­ge­nössische Departe­ment für aus­wärtige An­gelegen­heiten (EDA) im Februar 2024 in einem inter­nen Doku­ment aus­ge­sprochen: Die Ein­stellung der Finan­zierung könnte eine «poten­zielle Ver­letzung der Genozid-­Konvention» be­deuten.

Israels Kampagne gegen die UNRWA

Während diese Debatten in der Schweiz an­dauern, führt die is­rae­li­sche Regierung eine drei­fache Offen­sive gegen die UN-­Agentur. Erstens werden ihre Infra­struktur und ihr Personal in Gaza ins Visier ge­nommen. Seit dem 7. Oktober 2023 wurden 205 Schulen, Gesundheits- und Verteilungs­zentren bom­bar­diert, 744 Ver­triebene, die in UNRWA-­Schulen Schutz suchten, sowie 273 Mit­arbeiter der Agen­tur ge­tötet. Diese Zer­stö­rungen be­schrän­ken sich nicht mehr nur auf den Gaza­streifen – auch Flüchtlings­lager im West­jordan­land wurden von der is­rae­li­schen Armee an­ge­griffen. Im Mai 2024 musste der Sitz der Agen­tur in Ost-­Jerusalem schliessen, nach­dem eine Gruppe is­rae­li­scher Siedler ver­sucht hatte, ihn in Brand zu setzen. Das Grund­stück im Viertel Sheikh Jarrah, auf dem sich der Haupt­sitz be­findet, wurde zu­dem im Oktober 2024 im Zuge der Aus­weitung einer is­rae­li­schen Sied­lung ent­eignet.

Zweitens be­gleitet eine Diskreditierungs­kampagne diese An­griffe: Is­rae­li­sche Regierungs­vertreter:innen be­zeichnen die UNO-­Agentur als «Terror­organisation» und wer­fen ihr vor, mit der Hamas zu ko­ope­rieren. Jüngste An­schul­digungen, wonach eine is­rae­li­sche Geisel in einer UNRWA-­Schule fest­ge­halten worden sei, be­zeichnete der UNRWA-­Direktor Philippe Lazzarini als «zutiefst ver­störend und schockierend». Er betonte, dass die Agen­tur seit dem 13. Oktober 2023 auf­grund der is­rae­li­schen Militär­offensive keine effektive Kon­trolle mehr über ihre Ein­richtungen in Gaza habe.

Schliess­lich wurden auf recht­licher Ebene am 28. Oktober ver­gan­ge­nen Jahres zwei um­strittene Gesetze von der Knesset ver­ab­schiedet, die ab Ende Januar 2025 die Akti­vi­täten der UNRWA in Ost-­Jerusalem, im West­jordan­land und im Gaza­streifen ver­bieten. Das erste Gesetz, das im Oktober 2024 ver­ab­schiedet wurde, unter­sagt der Agen­tur jeg­liche Tätig­keit in is­rae­li­schem Hoheits­gebiet, ein­schliess­lich Ost-­Jerusalems, das völker­rechts­widrig annek­tiert wurde. Das zweite Gesetz macht jeg­lichen Kontakt zwischen is­rae­li­schen Staats­behörden und der UNRWA illegal, wo­durch jeg­liche Koordi­nation zwischen der Agen­tur und der is­rae­li­schen Militär­verwaltung, die die besetzten Ge­biete kon­trol­liert, ver­hindert würde. Dabei ist Israel als Besatzungs­macht gemäss den Genfer Konven­tionen von 1949 ver­pflichtet, den Zu­gang zu huma­ni­tärer Hilfe in diesen Ge­bieten zu ge­währ­leisten.

Bereits am 4. November 2024 hatte Israel die Verein­ten Natio­nen offiziell über seine Ab­sicht infor­miert, seine Be­zie­hun­gen zum UNRWA ab­zu­brechen. Diese Ent­scheidung wurde einen Tag später durch den Sieg von Donald Trump bei den US-­Präsidentschafts­wahlen be­kräftigt, der Benyamin Netanyahu stets unter­stützt und die UNO-­Organisation seit seiner ersten Amts­zeit scharf kriti­siert hatte. Die Gesetze traten am 30. Januar in Kraft. An diesem Tag blieb das Haupt­quartier der Agen­tur in Jerusalem zum ersten Mal ge­schlossen, ob­wohl sich zahl­reiche Per­sön­lich­keiten und Orga­ni­sa­tio­nen da­gegen aus­ge­sprochen hatten.

Parallel zu dieser Unter­grabungs­kampagne er­klärt Israel, es hoffe, dass andere UN-­Agenturen und «un­poli­tische und effizien­tere» inter­nationale Orga­ni­sa­tionen die Auf­gaben der UNRWA über­nehmen werden. Doch das häufig als mög­liche Alter­nativen ge­nannte Inter­natio­nale Komitee des Roten Kreuzes (ICRC) sowie Ärzte ohne Grenzen (MSF) haben ein­deutig klar­ge­stellt, dass sie die UN-­Agentur nicht er­setzen werden.

Tel Aviv befür­wortet zudem den Ein­satz privater Orga­ni­sa­tionen zur Ver­teilung huma­ni­tärer Hilfe in Gaza – ein An­satz, der kaum mit den Prin­zipien der Neutra­lität und Un­abhängig­keit verein­bar ist. Durch die För­derung soge­nannter «huma­ni­tärer Zonen» oder «gated communities», die unter der Auf­sicht bewaff­neter Kräfte stehen würden – möglicher­weise sogar ehe­maliger britischer Spezial­einheiten, wie The Guardian be­richtet –, würde dieser Vor­schlag den Gaza­streifen faktisch in ein Internierungs­lager ver­wandeln.

Das Ende der Opera­tionen der UN-­Agentur, die in Gaza besonders aktiv ist – ins­besondere bei der Polio-­Impfung und der Ko­ordi­nation der vor der Waffen­ruhe nur spär­lich ein­treffen­den Hilfe –, hätte drama­tische huma­nitäre Fol­gen. Beson­ders in diesem be­lager­ten Ge­biet, in dem die Welt­gesund­heits­organisation die gesund­heitliche und huma­ni­täre Lage als «kata­strophal» be­zeichnet. Bereits im Januar 2024 hatte ein Be­schluss des Inter­natio­nalen Gerichts­hofs (IGH) in diesem Zusammen­hang auf das «Risiko eines Völker­mords» hin­ge­wiesen.

Im West­jordan­land, wo seit Beginn des Jahres drei Flüchtlings­lager von der is­rae­li­schen Armee gewalt­sam ge­räumt wurden, ist die Lage für die mehr als 40 000 Ver­trie­benen in­zwischen eben­falls kritisch.

Das drohende Ende des Rückkehr­rechts

Über die der­zeitige Situation hinaus ver­folgt Israel mit dem An­griff auf die UNRWA ein poli­ti­sches Ziel: die end­gültige Aus­löschung des Rück­kehr­rechts der paläs­ti­nen­sischen Flücht­linge. Der An­griff zielt darauf ab, diese Agen­tur los­zu­werden, die in den 75 Jahren ihres Be­stehens Israel un­auf­hörlich an seine Ver­ant­wortung für die Ent­stehung des Flüchtlings­problems und die mit seiner Expansions­politik ver­bun­denen Ver­stöße gegen das Völker­recht erinnert hat.

Während die Arbeit der UNRWA bei ihrer Grün­dung als neutral und un­poli­tisch ge­dacht war, hat sie sich zwangs­läufig poli­ti­siert. Ur­sprüng­lich war es Auf­gabe der UN-­Konziliations­kommission für Paläs­tina (UNCCP), eine poli­ti­sche Lösung zur Be­en­di­gung des israelisch-­palästinensischen Kon­flikts zu finden. Doch die Kom­mis­sion stellte ihre Arbeit Ende der 1950er-­Jahre ein. Seitdem ist die UNRWA die einzige UN-­Organisation, die den Paläs­ti­nensern staaten­ähnliche Dienst­leistungen bereit­stellt – aller­dings ohne ihnen inter­natio­nalen poli­ti­schen Schutz zu ge­währen.

Tat­säch­lich sind die Paläs­ti­nenser vom Schutz­system der Genfer Flüchtlings­konvention von 1951 ausgeschlossen. Die poli­ti­sche Dimen­sion der UNRWA er­gibt sich daraus, dass sie die Ver­ant­wortung der inter­natio­nalen Gemein­schaft für die paläs­ti­nen­sischen Flücht­linge sicht­bar macht – eine Ver­ant­wortung, die diese selbst als Garan­tie für ihr Rück­kehr­recht betrachten.

Theo­retisch hätte das Mandat der UNRWA mit einer poli­ti­schen Lösung enden können, wie sie beispiels­weise von den Oslo-­Abkommen 1993 er­hofft wurde. Während der durch die Er­klä­rung über Prin­zi­pien zu Übergangs­regelungen der Selbst­verwaltung (Oslo I) ein­ge­leiteten Ver­hand­lungen wurden mehrere heikle Fragen – darunter auch das Flüchtlings­problem – in die so­ge­nannte «End­status­phase» ver­schoben, vor­geb­lich, um die Gesamt­gespräche nicht zu ge­fähr­den.

Für die Paläs­ti­nenser ging es bei diesen Verhand­lungen nicht nur um das Rück­kehr­recht der Flüch­tlinge, sondern auch um die Schaf­fung eines paläs­ti­nen­sischen Staates neben Israel inner­halb der Gren­zen von 1967. Nach der Grün­dung eines solchen Staates hätte die Paläs­ti­nen­sische Autonomie­behörde (PA) die Auf­gaben der UNRWA im Gaza­streifen und im West­jordan­land über­nommen. Ein ent­sprechen­der Übergangs­plan war im Pro­gramm zur Um­setzung des Friedens vor­ge­sehen, um die Lebens­bedingungen in den Flüchtlings­lagern zu ver­bessern und die wirt­schaft­liche Ent­wick­lung der paläs­ti­nen­sischen Ge­biete zu fördern.

Doch der Oslo-­Prozess scheiterte, haupt­sächlich auf­grund der for­gesetzten illegalen Siedlungs­politik Israels in den besetzten paläs­ti­nen­sischen Ge­bieten. Dies führte dazu, dass der völker­recht­liche Rahmen, der durch UN-­Resolutionen fest­gelegt wurde, wieder an Be­deutung gewann – ein Punkt, den der Inter­natio­nale Gerichts­hof (IGH) in einer seiner jüngsten Ent­schei­dungen be­tonte. Laut des IGH hat das Völker­recht Vor­rang vor poli­tischen Ver­hand­lungen, ein­schliess­lich des Oslo-­Abkommens.

Mit der Resolution der UN-­General­versammlung vom 18. Sep­tem­ber 2024, die Israel eine Frist von zwölf Monaten zum Rück­zug aus den be­setzten Ge­bieten setzte, erhielt das Völker­recht neues Ge­wicht. Die bloße Existenz der UNRWA bleibt eine stän­dige Mah­nung daran. Ihre Ab­schaffung würde Israel er­mög­lichen, das Flüchtlings­problem end­gültig von der poli­ti­schen Tages­ordnung zu ver­drängen.

Während der Begriff «huma­ni­täre Krise» mittler­weile all­gemein ver­wen­det wird, um die kata­strophale Lage im Gaza­streifen zu be­schreiben, zielen die beiden von der Knesset ver­abschie­deten Gesetze darauf ab, den wichtigsten Akteur, der dieser Krise be­geg­nen könnte, aus­zu­schalten. Nach der poli­ti­schen Margi­nali­sierung der paläs­ti­nen­sischen Flüchtlings­rechte droht nun durch die ge­zielte Ver­schlech­terung ihrer Lebens­bedingungen zunehmend die voll­ständige Aus­löschung ihrer Existenz.

*Dieser Text wurde mit Hilfe von künst­licher Intelligenz aus dem Franzö­sischen übersetzt. Er basiert auf einem Artikel, der am 7. November in The Conversation ver­öffent­licht wurde.