Israël interdit l’UNRWA, dernière bouée de sauvetage des réfugiés palestiniens

Les menaces pleuvent contre la population ex­sangue de Gaza. Depuis la fin de la première phase de la fragile trêve entre le Hamas et l’État hébreu, inter­venue le 1er mars, les négo­cia­tions sur la deuxième phase sont dans l’impasse et Israël a de nouveau inter­dit, dès le 2 mars, l’entrée d’aide huma­nitaire et de produits commer­ciaux au territoire assiégé. Depuis plusieurs semaines, tant Israël que les Etats-Unis annoncent vouloir s’appro­prier ce territoire meurtri pour, en ce qui concerne Trump en faire une « Riviera ». Cela provo­querait le déplace­ment forcé vers la Jordanie et l’Égypte des quelque deux millions de Palestiniens ayant survécu à 15 mois d’une offensive israélienne qualifiée de « génocide » par de nombreuses organisa­tions des droits humains.

En attendant, des milliers de déplacés rentrent chez eux, bien souvent en plantant une tente à côté des décombres de leur ancienne maison. Car tout fait défaut dans le territoire occupé. Dans le sillage de l’attaque du Hamas le 7 octobre 2023, durant laquelle plus de 1 200 Israéliens ont été tués et près de 250 pris en otages, les opérations militaires israéliennes ont tué plus de 48 000 personnes et blessé plus de 111 000 autres, selon le ministère de la Santé à Gaza, tandis que 69% des infras­tructures ont été endom­magées ou détruites, dont 245 000 maisons, selon l’ONU.

Dans ce funeste tableau, le rôle de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine au Proche-Orient (UNRWA), premier fournis­seur d’aide huma­nitaire pour les Gazaouis, est crucial. L’avenir de l’agence onusienne n’a pourtant jamais été autant en péril, entre son inter­diction dans les territoires occupés et le gel de son finance­ment par les Etats-Unis ... et la Suisse.

La Suisse hésite sur fond d’urgence humanitaire

Si la confédération helvétique était le douzième donateur de l’agence en 2023, cette aide a été suspendue en janvier 2024, dans le sillage de l’accu­sation israélienne selon laquelle 19 des plus de 30 000 employés de l’agence auraient participé aux attaques du Hamas le 7 octobre 2023. L'agence a immédiate­ment identifié et licencié 10 d'entre eux, tandis que deux autres ont été confirmés morts. A l’époque, la Suisse suivait la démarche adoptée par plusieurs pays de l’Union européenne et les Etats-Unis. Mais après la remise en avril du rapport de l’enquête interne menée par l’ancienne ministre française des Affaires étrangères Catherine Colonna, concluant que l’UNRWA « dispose de plus de mécanismes pour assurer sa neutra­lité que les autres agences onusiennes et qu’elle a un rôle vital pour des millions de personnes », la plupart des pays donateurs recom­men­cent à la soutenir. Seuls les États-Unis et la Suisse main­tien­nent le gel de leurs fonds.

Après une baisse de 20 à 10 millions en décembre 2023, puis un déblocage ponctuel en mai 2024 au vu de l’urgence huma­nitaire, la décision finale sur l’avenir de la contri­bution suisse reste toujours suspendue, malgré plusieurs mois de débats entre le Parle­ment et le gouverne­ment suisse. La commission des affaires étrangères du Conseil des États a décidé, dans un vote très serré le 18 février 2025, d’appeler à sa suspension, tel que proposé par le parle­mentaire UDC David Zuberbühler. Il revient désormais au Sénat de se prononcer lors de la session parle­mentaire de printemps, qui se tiendra du 26 février au 15 mars.

Entre temps, l’Association suisse des avocat·es pour la Palestine a adressé une lettre aux membres de la commission pour les inter­peller sur les consé­quences possibles d’une inter­ruption du soutien suisse à l’agence, alertant sur « un risque que la Suisse se rende complice de génocide ». Une mise en garde déjà formulée par une note interne du Départe­ment fédéral des affaires étrangères (DFAE) en février 2024, estimant que la décision de la Suisse de ne plus financer l’UNRWA puisse impliquer « une violation potentielle de ses obliga­tions en matière de préven­tion et donc une violation de la conven­tion sur le génocide ».

La campagne israélienne pour détruire l’UNRWA

Tandis que ces débats se pour­suivent en Suisse, le gouverne­ment israélien mène une attaque sur trois fronts contre l’agence onusienne. D’abord, en ciblant ses infras­tructures et son personnel à Gaza. Depuis le 7 octobre 2023, 205 écoles, centres de santé et de distri­bution ont été bombardés, et 744 déplacés abrités dans ses écoles ainsi que 273 employés de l’agence ont été tués. Ces destruc­tions s’étendent désormais au-delà de l’enclave, les camps de réfugiés en Cisjor­danie ayant égale­ment été ciblés par l’armée israélienne. En mai 2024, le siège de l’agence à Jérusalem-Est a été contraint à la ferme­ture après une tentative d’incendie par un groupe de colons israéliens. Le terrain où se situe le siège dans le quartier de Sheikh Jarrah, a par ailleurs été confisqué en octobre 2024 dans le cadre de l’expansion d’une colonie israélienne.

Ces attaques s’accompagnent ensuite d’une campagne de décrédibi­lisation de l’agence, qualifiée « d’organisation terroriste » par les officiels israéliens, sous le pré­texte de sa connivence avec le Hamas. Les récentes accusations de la détention d’une otage israélienne dans une école de l’UNRWA ont été qualifiées de « profondément dérangeantes et choquantes » par le directeur de l’agence, Philippe Lazzarini, qui souligne que l’agence a perdu le contrôle effectif de ses structures à Gaza dès le 13 octobre 2023 en raison de l’offensive militaire israélienne.

Sur le terrain légal enfin, deux lois contro­versées ont été votées le 28 octobre dernier par la Knesset pour inter­dire dès fin janvier 2025 les activités de l’UNRWA à Jérusalem-Est, en Cis­jordanie et dans la bande de Gaza. Le premier texte de loi voté en octobre 2024 interdit les actions menées par l’agence dans les territoires israéliens, y compris Jérusalem-Est (qui a été annexée en violation du droit inter­national). Le second rend illégal tout contact entre les autorités étatiques israéliennes et l’agence, ce qui empêcherait toute coordination entre l’agence et l’admi­nis­tration militaire israélienne qui contrôle les territoires occupés. En tant que puissance occupante, Israël est pourtant tenu de garantir l’accès à l’aide huma­nitaire dans ces territoires, en vertu des Conventions de Genève de 1949.

Dès le 4 novembre 2024, Israël avait officielle­ment informé l’ONU de son intention de rompre ses liens avec l’UNRWA. Une décision confortée, le lende­main, par la victoire à l’élection prési­den­tielle américaine de Donald Trump, soutien constant de Benyamin Netanyahou et détracteur virulent de l’agence onusienne depuis son premier mandat. Ces lois sont rentrées en vigueur le 30 janvier, date à laquelle le quartier général de l’agence à Jérusalem est resté fermé pour la première fois, malgré l’opposition de nom­breuses person­nalités et organisations.

En parallèle à ce travail de sape, Israël dit espérer que d’autres agences onusiennes et organi­sations inter­nationales « non politisées et plus efficaces » prendront le relais. Or les organi­sations inter­nationales parfois citées comme alter­natives possibles à l’UNRWA, telles que le CICR et Médecins sans frontières, ont claire­ment indiqué qu’elles ne se substi­tueraient pas à l’agence onusienne.

Tel-Aviv préconise aussi l’inter­vention d’organismes privés, peu conformes aux principes de neutralité et d’indépen­dance, pour distribuer l’aide huma­nitaire à Gaza. En promou­vant la création de « bulles huma­nitaires » ou de « gated communities » super­visées par des forces armées, potentielle­ment des forces spéciales britan­niques à la retraite, selon The Guardian, cette proposition transfor­merait de fait l’enclave en camp d’interne­ment.

La fin des opérations de l’agence onusienne, très active à Gaza, notam­ment en matière de vaccinations contre la polio­myélite (polio) et de coordination de l’aide arrivant au compte-gouttes avant la trêve, aurait des consé­quences humaines dramatiques. Tout spéciale­ment dans cette enclave assiégée où la situation sanitaire et huma­nitaire est qualifiée de « catastrophique » par l’Organi­sation mondiale de la Santé. Dès janvier 2024, une ordon­nance de la Cour inter­nationale de justice (CIJ) avait déjà évoqué à cet égard le « risque de génocide ».

En Cisjordanie où trois camps de réfugiés ont été dépeuplés de force par l’armée israélienne depuis le début de l’année, la situation est désormais égale­ment critique pour les plus de 40 000 déplacés.

La disparition du droit au retour ?

Mais au-delà de l’aide huma­nitaire, l’attaque en règle de Tel-Aviv est surtout d’ordre politique. Elle vise à se débar­rasser de cette agence qui, en 75 ans d’existence, n’a cessé de rappeler à Israël ses respon­sa­bilités dans la création du problème des réfugiés ainsi que les violations du droit inter­national liées à sa politique expansionniste.

Car si au moment de sa création, l’action de l’agence avait été conçue comme neutre et apolitique, elle s’est inévitable­ment politisée. Trouver une solution politique pour mettre fin au conflit israélo-palestinien était initiale­ment du ressort de la Commission de conci­liation des Nations unies pour la Palestine (UNCCP) qui termina ses travaux à la fin des années 1950. Depuis, l’UNRWA est devenue le seul organisme de l’ONU fournis­sant aux Palestiniens des services quasi étatiques, mais elle ne leur accorde pas pour autant une protection politique inter­nationale.

En effet, les Palestiniens sont exclus du système de protec­tion établi par la Conven­tion de Genève sur le statut des réfugiés de 1951. Le caractère politique de l’agence est dû au fait qu’elle matérialise la respon­sa­bilité de la communauté inter­nationale à l’égard des réfugiés palestiniens, qui la considèrent comme la garante de leur droit au retour.

Théoriquement, son mandat aurait pu prendre fin avec une résolution politique, comme celle qui était attendue des accords d’Oslo de 1993. Pendant la période de négo­ciations ouverte par la Déclaration de principes sur des arrange­ments intéri­maires d’auto­nomie (Oslo I), plusieurs dossiers épineux – dont celui des réfugiés palestiniens – avaient été reportés à la phase dite du « statut final», ostensible­ment afin de ne pas compro­mettre l’ensemble des discussions.

Pour les Palestiniens, l’horizon d’attente ouvert par ce dossier ne concernait pas seule­ment le retour des réfugiés, mais aussi la création d’un État palestinien aux côtés d’un État israélien dans les frontières de 1967. Après la création d’un tel État, l’Autorité palestinienne (AP) aurait repris les responsa­bilités de l’UNRWA dans la bande de Gaza et en Cis­jordanie. Un plan de transfert des services était ainsi prévu par le « Programme pour la mise en œuvre de la paix » afin d’améliorer les conditions de vie dans les camps de réfugiés et d’assurer le développe­ment écono­mique des territoires palestiniens.

Mais le processus d’Oslo échoue, en grande partie en raison de la pour­suite de la coloni­sation illégale des territoires palestiniens par Israël. De quoi entraîner le retour de la préémi­nence du cadre juridique établi par les résolutions de l’ONU, comme l’a récem­ment rappelé la Cour Inter­nationale de Justice (CIJ) dans une de ses décisions. D’après cette dernière, le droit inter­national prime sur les négo­ciations, y compris celles d’Oslo, et l’occupation israélienne des territoires occupés en 1967, déclarée illégale, doit prendre fin dans les 12 mois suivant la résolution du 18 sep­tembre 2024 de l’Assemblée générale des Nations unies.

L’UNRWA constitue dès lors, par sa simple existence et par son action constante, un rappel permanent du droit inter­national auquel Israël devrait se conformer. De sorte que son élimi­nation permettrait à Tel-Aviv de mettre à distance la question du droit au retour des réfugiés.

Tandis que le terme de « crise huma­nitaire » est devenue une expression consensuelle pour décrire la situation catas­trophique sévissant dans la bande de Gaza, les deux lois votées par la Knesset entendent éradiquer le principal acteur capable d’y répondre. Ainsi, après la margina­lisation de la question politique des droits des réfugiés palestiniens, cette détério­ration programmée de leurs conditions de vie fait peser le risque, de plus en plus réel, d’annihiler leur existence même.

Ce texte est adapté d’un article publié le 7 novembre dans The Conversation.