Vereinbarkeit Elternschaft und Erwerbsarbeit – Fakten und Diskussionsbeiträge

Montag 12. Mai 2014

Vereinbarkeit Elternschaft und Erwerbsarbeit – Fakten und Diskussionsbeiträge

Eine Dokumentation zur Tagung «Familienergänzende Kinderbetreuung: Erfahrungen – Rahmenbedingungen – Weiterentwicklung» vom 5. Juni 2014, Bern, Kursaal, Bellavista 5, 13.30–18.00 Uhr

Im vorliegenden Kurzbericht präsentieren wir verschiedene Studien und Daten zur familienexternen Kinderbetreuung in der Schweiz. Damit soll zu einer faktengestützten Klärung und Diskussion der Frage beigetragen werden, wie die Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit mittels familienexterner Kinderbetreuung unterstützt werden kann. Eine zusammenfassende Darstellung der wichtigsten Befunde, welche jedoch mehr Fragen aufwerfen, als Antworten bereit stellen, soll dies erleichtern.

Inhaltsverzeichnis

0. Zusammenfassung der wichtigsten Befunde
- Versorgung - Angebot - Nachfrage
- Governance und Steuerung

1. Hohe Erwerbsbeteiligung der Frauen - überdurchschnittlich hoher Anteil der Teilzeitarbeit - grosses Lohngefälle zwischen Frauen und Männern
- Die Ursachen sind bekannt
- Doppelverdiener sind die Regel - der Alleinernährer die Ausnahme

2. Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit - ein mehrheitsfähiges Anliegen

3. Die Vereinbarkeit im internationalen Vergleich

4. Familienergänzende Betreuungsangebote in der Schweiz und Auswirkung auf die Erwerbsbeteiligung der Frauen
- Anstossfinanzierung des Bundes für ausserfamiliäre Kinderbetreuung: Hohe Nachfrage und regionale Unterschiede
- Hohe Nachhaltigkeit und wichtiger Beitrag zur Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit

5. Unterschiedlich regulierte Krippenlandschaft
- Regulierungen und Qualität der Kinderbetreuung

6. Tarife und unterschiedliche Finanzierungssysteme in Kindertagesstätten
- Ungleiche Tarife in Kindertagesstätten
- Unterschiedliche Finanzierungssystem von Kindertagesstätten

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0. Zusammenfassung der wichtigsten Befunde

Gemäss der VOX-Analyse zur Abstimmung über den Familienartikel vom 3. März 2013 ist die Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit ein Anliegen, das von einer Mehrheit der schweizerischen Bevölkerung unterstützt wird. Dass die familienexterne Kinderbetreuung ein wichtiges Instrument zur Einlösung dieses Zieles ist, wird dabei nicht bestritten. Über die Frage, wie sich ein bedarfsgerechtes Angebot an Krippenplätzen am besten realisieren lässt, besteht jedoch keine Einigkeit. Die Haltung zu den möglichen Optionen mit all ihren Abstufungen, insbesondere

- private versus öffentliche Verantwortung
- private versus öffentliche Finanzierung
- föderale versus nationale Lösung

werden gemäss den Autoren stark durch Wertfragen beeinflusst (traditionelles versus modernes Familienverständnis, aktive Förderung der Gleichberechtigung versus Ablehnung einer aktiven Förderung, Gegensatz zwischen ‚links’ und ‚rechts’).

Versorgung – Angebot – Nachfrage

  1. Über die gesamte Schweiz betrachtet, deckt das Kinderbetreuungsangebot die Nachfrage nicht ab. Die Kosten für Krippenplätze in der Schweiz sind hoch und deren Mitfinanzierung durch die leistungsbeziehenden Haushalte belastet deren privates Budget auch im internationalen Vergleich stark.
  2. Zur Erklärung des auch im internationalen Vergleich tiefen Versorgungsgrad können verschiedene Gründe beigebracht werden, wobei sich diese aufgrund der vorliegenden Daten nicht schlüssig gewichten lassen: Nicht gegebene Zahlungsfähigkeit oder mangelnde Zahlungsbereitschaft der Eltern, Werte und Einstellungen (Familienverständnis), nicht hinreichende Finanzierung durch die Allgemeinheit (Steuerzahler und/oder Arbeitgeber und Arbeitnehmer) und Regulierungen, welche die Bereitstellung von Krippenplätzen erschweren oder verteuern.
  3. Sozial schwache Schichten nutzen das bestehende Angebot unterdurchschnittlich. Ursachen werden bei mangelndem Wissen und Information, mangelnder Durchsetzungsfähigkeit, wohl auch Werten und beschränkten finanziellen Mitteln vermutet. Das mit der familienexternen Kinderbetreuung auch verfolgte Integrations- und Entwicklungsziele (bessere Startchancen in der Schule) wird gegenwärtig verfehlt.
  4. Die Krippenplätze werden kantonal, innerhalb eines Kantons, bisweilen innerhalb einer Gemeinde, unterschiedlich ausgeprägt, kombiniert und abgestuft durch die Leistungsbezüger, die öffentliche Hand sowie Arbeitgeber und Arbeitnehmer finanziert. Für alle Finanzierungsmodelle können gute Gründe vorgebracht werden. Ob und inwiefern die verschiedenen Finanzierungsmodelle mehr oder weniger geeignet sind, ein bedarfsgerechtes Angebot zu generieren, lässt sich jedoch auf empirischer Grundlage nicht hinreichend beurteilen.
  5. Trotz hoher Vielfalt der Modelle und Formen liegen wenige schlüssige Befunde zur Effizienz und Effektivität der Leistungserbringung und -finanzierung vor. Festgestellt werden kann, dass rund 70% der Kosten auf das Personal entfällt. Ob und mit welchen Konsequenzen sich die Personalkosten reduzieren lassen, wird unter den Befürwortern von familienexternen Kinderbetreuungsangeboten im Spannungsfeld von Effizienz und Qualität kontrovers diskutiert. Unterschiedliche Regelungen sowie Finanzierungs- und Betriebsformen beeinflussen die übrigen Kosten. Wahrscheinlich ist, dass sich durch eine Optimierung der Parameter (Regelungen, Finanzierungs- und Betriebsformen) gewisse Einsparungen und damit Effizienzgewinne erzielen lassen.

Governance und Steuerung

In der Versorgung wie der Organisation der Kinderbetreuung bestehen grosse Differenzen zwischen den Sprachregionen, den Landesteilen sowie den urbanen und ruralen Räumen. Sozio-ökonomische Unterschiede und kulturell verankerte wie Lebensform bedingte unterschiedliche Werte und Einstellungen erklären diese Vielfalt. Entsprechend komplex gestaltet sich die Governance und Steuerung. Mit dem Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV), dem Bundesamt für Migration (BfM), dem Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO), der Erziehungsdirektorenkonferenz (EDK), der Sozialdirektorenkonferenz (SODK), 24 kantonalen Bildungsdirektionen und über 2500 Gemeinden sind seitens des Staates eine Vielzahl von Akteuren beteiligt.

Für und wider diese föderalistische und dezentrale Lösung lassen sich Argumente vorbringen:

  1. Für die föderalistische, dezentrale Lösung spricht die Möglichkeit mit einer Vielzahl von Versorgungs-, Finanzierungs- und Betriebsmodellen zu experimentieren, um damit Erfahrungen für mögliche best practices zu sammeln.
    Stark eingeschränkt wird die Pertinenz dieses Argumentes durch den Umstand, dass aufgrund der hohen Vielfalt wie der fehlenden Transparenz zentrale Parameter nicht verglichen werden können: Das Lernen von anderen ist damit stark eingeschränkt.
  2. Für die föderalistische, dezentrale Lösung spricht die Möglichkeit, den lokalen Gegebenheiten sowie dem lokalen Bedarf angepasste Lösungen zu finden.
    Dem steht die Sorge entgegen, ob die familienexterne Familienbetreuung unter vielen weiteren Anliegen in Kantonen und Gemeinden hinreichend berücksichtigt und gewichtet wird. Der Umstand, dass die positiven Effekte nicht zwingend und nur teilweise dort anfallen, wo die Kosten getragen werden und überdies erst in langer Frist wirksam werden, begründet diese Skepsis.
  3. Nicht untypisch für die Schweiz gleicht die gegenwärtige Organisation der familienexternen Kinderbetreuung einer ‚Machine de Tinguely’: Wie sie genau funktioniert, erschliesst sich von aussen nur schwer, die Konstruktion scheint weder aus einer Hand geschaffen zu sein noch auf einen Zweck hin gerichtet zu sein und der Geräuschpegel lässt Reibungsverluste vermuten. Alternativen zum gegenwärtigen Vorgehen liegen nicht vor, stehen zumindest nicht in der öffentlichen Diskussion. Mit Blick auf die Bedeutung wie dem Gewicht, welcher der Vereinbarkeit von Elternschaft und Beruf zumindest auf nationaler Ebene in verschiedenen Politikbereichen zugemessen wird, stellt sich die Frage, ob ein kohärentes und konzentriertes Vorgehen angezeigt ist und wie dieses zu gestalten wäre.
  4. Weiter stellt sich die Frage, ob nicht grundsätzlich neue Bedarfserhebungen gemacht werden müssten. Stark gefördert wurden in der letzten Zeit die vorschulischen Einrichtungen. Das Problem der Ferienbetreuung der Schulkinder ist weitgehend ungelöst – insbesondere beim Modell der Tagesschulen und der Mittagstische.

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1. Hohe Erwerbsbeteiligung der Frauen – überdurchschnittlich hoher Anteil der Teilzeitarbeit – grosses Lohngefälle zwischen Frauen und Männern

Mit einer Netto Erwerbsquote von rund 77.6% ist heute die Mehrheit der Frauen in der Schweiz erwerbstätig. Im internationalen Vergleich rangiert die Schweiz damit weit über dem OECD-Durchschnitt auf dem zweiten Spitzenplatz (OECD 2012). Mehr als zwei Drittel der erwerbstätigen Frauen geht indes einer Teilzeitarbeit nach. Gemessen an den Vollzeitäquivalenten befindet sich daher die Gesamtbeschäftigung im Mittelfeld (OECD 2013). Teilzeitarbeit ist ein typisches Merkmal der weiblichen Erwerbsarbeit in der Schweiz und geht mit Nachteilen einher: Oftmals sind damit tiefe Löhne, ungesicherte Arbeitsverhältnisse, schlechtere soziale Absicherung und eingeschränkte Berufs- und Karrierechancen verbunden. Entsprechend weist die Schweiz im internationalen Vergleich auch ein ausgeprägtes Lohngefälle zwischen Männern und Frauen aus (OECD 2012).

Die Ursachen sind bekannt

Verursacht wird dieses für Frauen nachteilige Erwerbsmuster durch bekannte Faktoren: Die Schweiz zählt zu jenen Ländern, in welchen die Mutterschaft einen starken Einfluss auf die Erwerbsbeteiligung der Frauen hat: Reduktionen, Unterbrechungen oder die definitive Aufgabe der Erwerbstätigkeit führen bei Frauen bereits ab 25 Jahren zu einer deutlich tieferen Erwerbsquote als bei Männern. Insbesondere das Alter des jüngsten Kindes, und die Familiensituation haben einen starken Einfluss auf die Erwerbssituation. Mütter mit Partnern arbeiten mehrheitlich Teilzeit, oft mit tiefen Erwerbspensen. Die Erwerbsquote von Frauen und Männern liegt in der Familiengründungphase (30 – 44 Jahre) am weitesten auseinander.

Doppelverdiener sind die Regel – der Alleinernährer die Ausnahme

Entgegen der landläufigen Annahme ist heute der Alleinernährer die Ausnahme: Das traditionelle Ernährermodell – Vollzeit erwerbstätiger Partner und nicht erwerbstätige Partnerin – nimmt seit 1992 kontinuierlich ab. Dessen Anteil hat sich in allen Paarhaushalten praktisch halbiert, so dass heute der Anteil der Familienhaushalte mit Vollzeit erwerbstätigem Vater und nicht erwerbstätiger Mutter bei rund 29% liegt, wenn das jüngste Kind unter 7 Jahre alt ist. Mit zunehmendem Alter der Kinder zeigt sich einerseits eine Abnahme der Haushalte mit nicht erwerbstätigen Müttern und andererseits eine Zunahme der Haushalte mit Müttern, welche ein höheres Pensum (Teilzeit 50–89% oder Vollzeit) wahrnehmen.

Festzuhalten bleibt, dass eine Mehrheit der Familienhaushalte auf einen Doppelverdienst angewiesen ist. Die Erhöhung der Erwerbsquote der Frauen und der Mütter ist auch mit Blick auf die Einwanderung ökonomisch wie staats- und gesellschaftspolitisch notwendig und erwünscht und trägt sozialpolitisch zu einer besseren Risikoverteilung in der Familie bei: Bei Unfall, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Trennung oder Scheidung erschwert sich die Situation für Familien, wenn nicht beide Elternteile ein festes Standbein in der Erwerbsarbeit haben. Volkswirtschaftlich geht der Rückzug der heute immer besser gebildeten Frauen aus dem Erwerbsleben mit erheblichen Potenzialverlusten einher.

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2. Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit – ein mehrheitsfähiges Anliegen

Wie die im Nachgang zur Abstimmung über den Familienartikel vom 3. März 2013 durchgeführte VOX-Analyse zeigt, ist die Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit «prinzipiell ein mehrheitsfähiges Anliegen». Ebenso wurde der Vorlage ein überdurchschnittlich hoher Bedeutungswert zugeschrieben. Überlagert wurde die Sachfrage mit direkt verknüpften Wertfragen: Föderalismus versus Bundeskompetenz, traditionelles versus modernes Familienverständnis, aktive Förderung der Gleichberechtigung versus Ablehnung einer aktiven Förderung. Überdies war der Standpunkt der Parteien entscheidend: «Der Familienartikel», so die VOX-Analyse, «hat die Schweiz in zwei etwa gleich grosse ideologische Lager gespalten». Ferner befürworteten erwerbstätige Frauen mit und ohne Kinder sowie nicht erwerbstätige Frauen ohne Kinder die Vorlage, hingegen lehnten diese nicht-erwerbstätige Frauen mit Kindern ab. Überstimmt wurde

- die Bevölkerungsmehrheit (54.3%) durch ein knappes Ständemehr
- die Romandie (inklusive Tessin) durch die deutsche Schweiz
- und eine urban-moderne Schweiz durch eine rural-konservative Schweiz.

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3. Die Vereinbarkeit im internationalen Vergleich

Sieht man von der Förderung der vorwiegend weiblichen Teilzeitarbeit ab, hat die Schweiz im internationalen Vergleich mit grosser Verspätung Massnahmen zur Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit ergriffen. Gemessen am Angebot wie den Kosten weist die Schweiz weiterhin einen erheblichen Rückstand auf die OECD-Staaten auf. Kennzeichnend für die Entwicklung in der Schweiz ist die Vielzahl der Akteure wie der gewählten Modelle, die bescheidenen öffentlichen Ausgaben und die hohen Kosten für die Kinderbetreuung sowie Teilzeitarbeit als typisches Merkmal der Erwerbsarbeit von Frauen, insbesondere von Müttern.

Bei Vergleichen mit anderen Ländern schneidet die Schweiz regelmässig schlecht ab. Sie gibt beispielsweise bloss 1.4% des BIP für die Kinderbetreuung aus, so wenig wie kaum ein anderes Land.

Public spending on family benefits in cash, services and tax measures, in per cent of GDP, 2009

Quelle: OECD, 2009

Zugleich hebt die OECD hervor, dass erschwingliche Kinderbetreuungsangebote für eine Beteiligung der Frauen am Berufsleben zentral sind. Der internationale Vergleich zeigt, dass die Ausgaben für die externe Kinderbetreuung in der Schweiz die privaten Haushalte stark belasten und damit auch die Teilzeitarbeit als bevorzugtes Erwerbsmodell befördert wird.

Figure 12.3. Women are more likely to work part-time in countries with high childcare costs 
Women part-time employment and childcare cost

Quelle: OECD (2011), Doing Better for Families und OECD (2012), Benefits and Wages: OECD Indicators

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4. Familienergänzende Betreuungsangebote in der Schweiz und Auswirkung auf die Erwerbsbeteiligung der Frauen

Die im Rahmen des NFP 60 «Gleichstellung der Geschlechter» durchgeführte Studie von INFRAS und dem Schweizerischen Institut für Empirische Wirtschaftsforschung SEWI der Universität St. Gallen liefert einen Überblick über den Stand der Betreuungsplätze für Kinder im Frühbereich und im Schulbereich anhand einer Erhebung aus 2009/2010. Sie kommt einerseits zum Schluss, dass bei den Betreuungsangeboten in der Schweiz grosse regionale Unterschiede bestehen, im Allgemeinen jedoch das Angebot nicht ausreichend ist, wobei in einigen Kantonen die Datenlage unvollständig war. Durchschnittlich steht für 11% der Kinder im Vorschulalter und 8% der Kinder im Schulalter ein Vollzeitbetreuungsplatz zur Verfügung. Die Europäische Union empfiehlt 33% im Vorschulalter und 90% im Schulalter. Grosse regionale Unterschiede stechen hervor: In der Romandie und in Basel, Zürich und Zug stehen am meisten Plätze zur Verfügung. Am wenigsten Plätze gibt es in den ländlichen Teilen sowie in der Ostschweiz. Die Erhöhung des Betreuungsangebotes für Schulkinder hätte gemäss Studie andererseits einen Anstieg der Vollzeitarbeit von Müttern zur Konsequenz. Dies konnte in Regionen der Deutschschweiz, in welchen rund 20% der gesamtschweizerischen Bevölkerung leben, nachgewiesen werden. So leisten ausserfamiliäre Kinderbetreuungsangebote einen wichtigen Beitrag an die Gleichstellung von Mann und Frau (NFP 60, Familienergänzende Kinderbetreuung und Gleichstellung, 2013).

Quelle: INFRAS/Universität St. Gallen 2013: Familienergänzende Kinderbetreuung und Gleichstellung. Schlussbericht zum NFP60-Forschungsprojekt. Zürich/St. Gallen)

Zwei Forschungsarbeiten aus der Romandie deuten darauf hin, dass die Wahrscheinlichkeit, eine Krippe zu nutzen, mit dem Bildungsniveau der Eltern steigt. Migrantengruppen haben eine bedeutend tiefere Benützungswahrscheinlichkeit als Eltern schweizerischer Herkunft (Schlanser 2011, Wicht 2013). Die Autorinnen dieser Studien schliessen daraus, dass das Krippenangebot in der Schweiz kaum als effizientes Instrument sozialer Investitionen wirken kann. Daraus kann abgeleitet werden, dass Kinderbetreuungsangebote in erster Linie die Integration von besser ausgebildeten Schweizer Frauen in den Arbeitsmarkt ermöglichen.

Anstossfinanzierung des Bundes für ausserfamiliäre Kinderbetreuung: Hohe Nachfrage und regionale Unterschiede

Seit 11 Jahren verfügt der Bund über ein bis zum 31. Januar 2015 befristetes Impulsprogramm, welches die Schaffung neuer Betreuungsplätze für familienergänzende Kinderbetreuung in den ersten zwei Jahren finanziell unterstützt. Insgesamt wurden in den 11 Jahren 2’431 Gesuche bewilligt: 1’239 Gesuche für Kindertagesstätten, 1’080 für die schulergänzende Kinderbetreuung, 109 im Bereich der Tagesfamilien und schliesslich 3 Projekte mit Innovationscharakter. Insgesamt konnten 43'255 neue Betreuungsplätze geschaffen werden: 23'675 Plätze in Kindertagesstätten und 19’580 Plätze für die schulergänzende Kinderbetreuung. Es wurden Verpflichtungen in der Höhe von 271.1 Mio Franken eingegangen. Die Nachfrage nach den Finanzhilfen ist so gross, dass eine Priorisierung nach Regionen vorgenommen wurde. Ziel dabei ist eine ausgewogene regionale Verteilung. In den Kantonen Genf, Waadt, Bern, Basel, Aargau und Zürich wurden am meisten neue Plätze geschaffen. Der Auslastungsgrad der Institutionen variiert zwischen 75% (bei neu geschaffenen Kindertagesstätten) und 70% (bei neu geschaffenen Einrichtungen für die schulergänzende Kinderbetreuung) (BSV 2014 und CHSS 1/2014). Am 25. September 2013 hat Nationalrätin Rosmarie Quadranti eine parlamentarische Initiative zur Weiterführung und Weiterentwicklung der Finanzhilfen für familienergänzende Kinderbetreuung aufgrund der hohen Nachfrage eingereicht. Ob es zu einer Verlängerung des Impulsprogramms kommen wird, ist zurzeit offen.

Hohe Nachhaltigkeit und wichtiger Beitrag zur Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit

Ecoplan hat im Auftrag des BSV die Nachhaltigkeit des Impulsprogrammes evaluiert sowie die Frage abgeklärt, ob die durch die Finanzhilfen geschaffenen Kinderbetreuungsplätze einen Beitrag zur Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit leisten: Die Resultate der Evaluation zeigen, dass 95% der Kinderbetreuungsplätze nach dem Ende der Finanzhilfen noch in Betrieb sind. Das Angebot wurde zudem in jeder dritten der befragten Einrichtungen ausgebaut. Eine hohe Nachhaltigkeit besteht also bei neuen Kinderbetreuungseinrichtungen. Eine breite Umfrage zeigt, dass die Eltern die familienergänzenden Kinderbetreuungsplätze für die Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit als sehr wichtig erachten. Die Resultate deuten darauf hin, dass die Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit mit der Anstossfinanzierung des Bundes verbessert wurde. Dabei zeigt sich, dass der Beitrag des Kinderbetreuungsplatzes an die Vereinbarkeit für Paarhaushalte mit einem mittleren Einkommen am grössten ist (BSV 2014).

 Quelle: Ecoplan, BSV 2014

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5. Unterschiedlich regulierte Krippenlandschaft

Die 2009 im Auftrag des BSV durch Prognos (BSV 2009) durchgeführte Analyse bezüglich Kostenstruktur und Kosteneinflussfaktoren einer Kindertagesstätte zeigt, dass die Regulierung der Krippenlandschaft durch Richtlinien bez. Gruppengrössen, Betreuungsverhältnis oder Mindestanforderungen an Qualifikation und Personalstruktur die Flexibilität der Einrichtungen beeinträchtigt. Somit ist zurzeit die Auslastung das zentrale Kriterium für den effizienten Betrieb einer Krippe. Die Autoren der Studie sehen das hauptsächliche Potenzial zur Reduzierung der Kosten von Krippenplätzen in der Ausgestaltung und Flexibilität der Richtlinien betreffend Qualifikation und Struktur des Krippenpersonals, der Gruppengrösse, der Altersstruktur und der Betreuungsverhältnisse.

Die Autoren dieser Studie halten bei der Analyse der Kosten von Krippenplätzen in den Kantonen Waadt und Zürich fest, dass bei den Vollkosten für einen Betreuungsplatz keine signifikanten Unterschiede existieren. Pro Betreuungstag sind es im Kanton Waadt Fr. 121.40, bzw. Fr. 126.50 für den Kanton Zürich. Die Personalkosten stellen die dominierende Kostenposition dar. Diese liegen für die beiden Kantone über 70%. Weit danach kommen die Kosten für die Raummiete und die Verpflegung. Hinsichtlich der Personalstruktur, der Höhe der Stundenlöhne und der Betreuungsverhältnisse (Verhältnis der Anzahl Kinder pro Betreuerin, Qualifikation des Personals) bestehen erheblich Unterschiede zwischen den zwei Kantonen. Diese lassen sich auf die Richtlinien für Kinderbetreuungseinrichtungen zurückführen. Die durchschnittlichen Personalkosten pro belegtem Betreuungsplatz sind jedoch ähnlich. Die Autoren halten fest, dass zum Thema Trägerschaften und Finanzierungsmodelle von Krippen (Defizitfinanzierung versus fixe Subventionierung) keine eindeutigen Aussagen gemacht werden können, obwohl defizitfinanzierte Einrichtungen tendenziell höhere Vollkosten haben.

Ecoplan hat 2011 (Die Volkswirtschaft, das Magazin für Wirtschaftspolitik 2011) diese Regulierungen vertieft analysiert. Die Autoren stellen fest, dass die Vorgaben für private, nicht-subventionierte Kinderbetreuungseinrichtungen weniger weitreichend sind als für öffentlich subventionierte Einrichtungen. Wie bei der Studie von Prognos zeigt diese Analyse, dass die Regulierungen, die einen starken Einfluss u.a. auf die Personalkosten haben, die grössten Auswirkungen auf die Betriebskosten einer Krippe haben (Gruppengrösse, Lohnvorgaben oder Anzahl qualifiziertes Personal). Krippen sind verglichen mit Tagesschulen oder Tageseltern am stärksten reguliert.

Deregulierungen sind nicht in Sicht. Wie die Infoplattform des SECO (www.berufundfamilie.admin.ch) bezüglich Vereinbarkeit von Elternschaft und Erwerbsarbeit Ende 2013 zeigt, wurden die Gesetz- und Reglementsbestimmungen zu den Kinderbetreuungseinrichtungen 2013 in verschiedenen Kantonen überarbeitet. Diese Anpassungen variieren stark von Kanton zu Kanton (Vorgaben zu Gruppengrössen, Bestimmungen zum pädagogischen Konzept, zur Personalausbildung, Immobilien, Vorgaben zu Öffnungszeiten, Sicherheit usw.) (SECO 2013). Entscheidend ist auf alle Fälle, wie die Richtlinien in der Praxis umgesetzt werden und wie viel Handlungsspielraum den Kindertagesstätten dabei gewährt wird. Eine zu enge Anwendung dieser Richtlinien hat zur Folge, dass den Kinderbetreuungseinrichtungen sehr wenig Spielraum für die Kostenreduktion verbleibt. Auch die Flexibilität gegenüber der Eltern wird eingeschränkt.

Regulierungen und Qualität der Kinderbetreuung

Durch die Regulierung der Krippenlandschaft bezüglich Faktoren wie Gruppengrössen oder Personalausbildung soll ein Mindestniveau der Qualität des Angebots gesichert werden. Dem steht entgegen, dass umfangreiche, komplizierte, regional heterogene Regulierungen eine Verteuerung des Angebots bewirken können (BSV 2009). Das Netzwerk Kinderbetreuung (Netzwerk Kinderbetreuung 2013) warnt davor, Qualität als Kostentreiber gegen den Ausbau des Angebots auszuspielen. Argumentiert wird, dass die Regulierungsdichte in den Kantonen sich nicht mit den Vollkosten in den Kantonshauptorten in Verbindung bringen lässt. Ein Ausbau in quantitativer Hinsicht ist, so schliesst das Netzwerk, mit einer Entwicklung der Betreuungsqualität zu vereinbaren. Zur Entwicklung der Qualität in Kinderbetreuungseinrichtungen können u.a. das Qualitätslabel für Kindertagesstätten QualiKita vom Verband Kinderbetreuung Schweiz kibesuisse, die Weiterbildungsangebote von bildungskrippen, BULG Bildungs- und Lerngeschichten des Marie Meierhofer Institut für das Kind MMI sowie der Orientierungsrahmen der UNESCO-Kommission und des Netzwerks Kinderbetreuung genannt werden.

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6. Tarife und unterschiedliche Finanzierungssysteme in Kindertagesstätten

Ungleiche Tarife in Kindertagesstätten

2011 hat die Preisüberwachung die Vollkosten für 2009 bei öffentlich subventionierten Kindertagesstätten untersucht und festgestellt, dass eine grosse Bandbreite bei den Tarifen für diese Krippen besteht (Preisüberwachung 2011). Diese Tarife können auf unterschiedliche Formen der Mitfinanzierung durch die öffentliche Hand zurückgeführt werden (unterschiedlich hohe Betriebsbeiträge an die Institution oder verschieden hohe Betreuungsbeiträge an die Eltern). Möglicherweise hängen sie auch mit den unterschiedlichen Kosten pro Platz und den unterschiedlichen Richtlinien zusammen. Ein flächendeckender Vergleich ist aufgrund der kantonalen Heterogenität nicht möglich. Auch zwischen Gemeinden desselben Kantons kommt es vor, dass die Tarife für einen Platz in einer Kinderbetreuungseinrichtung bei gleichem Einkommen unterschiedlich sind, wie zum Beispiel im Kanton Fribourg (La Liberté, 21. März 2014). Dies kann auf die Höhe der Subventionierung durch die Gemeinde zurückgeführt werden. Zum Teil verzichten Gemeinden darauf, Plätze für Familien mit höherem Einkommen zu subventionieren. Möglicherweise verzichten diese Familien deswegen auf einen Krippenplatz und bevorzugen andere Betreuungssysteme, was wiederum zur Folge hat, dass die soziale Durchmischung in den Krippen abnimmt.

Unterschiedliche Finanzierungssysteme von Kindertagesstätten

Die Plattform Beruf und Familie vom SECO zeigt, dass die Finanzierungsverantwortung von Kinderbetreuungseinrichtungen in der Schweiz kantonal und kommunal variiert. Ungefähr die Hälfte der Kantone teilt sich die Finanzierungsverantwortung mit den Gemeinden. Ansonsten sind oft nur die Gemeinden für die Finanzierung verantwortlich. Der Verteilschlüssel zwischen Kanton und Gemeinde für die Finanzierung ist von Kanton zu Kanton unterschiedlich (50% zu 50% für Bern, 72% zu 28% für den Jura und 27% zu 73% für Neuenburg). Kantone wie Solothurn, Schwyz und Freiburg geben eine Anstossfinanzierung, überlassen aber die Finanzierung mehrheitlich den Gemeinden. Gewisse Kantone wie der Tessin übernehmen die Finanzierung, in Kantonen wie Zug oder St. Gallen wird die Finanzierung den Gemeinden überlassen. Die öffentlichen Subventionierungen sind in den meisten Kantonen objektorientiert und werden an die Betreuungseinrichtungen ausbezahlt. Subjektfinanzierung (die Beiträge werden direkt an die Eltern bezahlt) erfolgt in einzelnen Gemeinden wie z.B. Luzern.

Quelle: Plattform Beruf und Familie vom SECO, 2013

Ein neues dreiteiliges Modell existiert in der Westschweiz seit einigen Jahre: Die Kantone Freiburg, Waadt und Neuenburg sehen eine Beteiligung der Unternehmen bez. Arbeitgeber mittels eines gemeinsamen Fonds für die Finanzierung vor, zusätzlich zur Beteiligung der Kantone oder Gemeinde und der Eltern. Der Kanton Waadt hat als erster Kanton der Westschweiz ein solches dreiteiliges Modell eingeführt: Das Gesetz «Loi sur l’accueil de jour des enfants (LAJE)» wurde 2006 verabschiedet. Es vernetzt Gemeinden, Betreuungseinrichtungen und Unternehmen in Form einer öffentlich-privaten Partnerschaft. Die Stiftung «Fondation pour l’accueil de jour des enfants FAJE» koordiniert das Betreuungsangebot im Kanton und besteht aus VerterInnen des Kantons, der Gemeinden, der Arbeitgeberverbände sowie der Eltern und Partnern. Alle Waadtländer Arbeitgeber sind verpflichtet, einen jährlichen Beitrag von 0.08% der Lohnsumme an die Stiftung zu geben: Damit tragen sie zu 55% der Finanzierung des Stiftungsfonds bei. Zusätzlich beteiligt sind die Gemeinden mit 5 Franken pro Einwohner und pro Jahr, die Loterie Romande, sowie der Bund, der Kanton, die Netzwerke. Regionale Netzwerke, die aus verschiedenen Organisationen bestehen, können von den Stiftungsgeldern profitieren, wenn sie gewisse Bedingungen erfüllen. Die Kantone Neuenburg und Freiburg kennen seit 2012 resp. 2011 ein System, welches eine finanzielle Beteiligung der Arbeitgeber vorsieht (Netzwerk Kinderbetreuung 2013).

Kontakt

Martine Stoffel

Wissenschaftliche Mitarbeiterin Sektion 4

SAGW
Haus der Akademien
Laupenstrasse 7
Postfach
3001 Bern

martine.stoffel [at] sagw.ch

+41 (0)31 306 92 50/58

Tagung

Familienergänzende Kinderbetreuung: Erfahrungen, Rahmenbedingungen, Weiterentwicklung

Donnerstag, 5. Juni 2014, Kursaal Bern

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